Richard Nixon: Savjetovati, pristati i obuzdati

  Predsjednik, Richard Nixon, predstave, klavir, posveta, Grand Ole Opry, Nashville

Američki predsjednik Richard Nixon svira klavir tijekom posvećenja Grand Ole Opry u Nashvilleu, Tennessee, 16. ožujka 1974.

David Hume Kennerly/Getty

Akumulacija svih vlasti, zakonodavne, izvršne i sudbene u istim rukama. . .može se s pravom proglasiti samom definicijom tiranije. Kada bi Savezni ustav, dakle, bio stvarno promjenjiv s akumulacijom ovlasti, ili s mješavinom ovlasti, koja ima opasnu tendenciju takve akumulacije, nikakvi daljnji argumenti ne bi bili potrebni da bi se nadahnulo univerzalno osuđivanje sustava. — James Madison Federalističke novine



Poštujte predsjedništvo i podržavajte predsjednika. On je jedini kojeg imaš. — Narodna izreka pokojne Republike

U Možda ipak imamo jedan razlog da budemo zahvalni Richardu Nixonu ako nas njegovo ponašanje u uredu probudi iz naše opsesivne brige o karakteru, osobnosti ili namjerama pojedinaca i podsjeti nas da su pristojnost i samoograničenje zanimljive kvalitete, ali da se ne računaju na. Podkupljivost u proteklih nekoliko godina osobna je za karakter ove administracije, ali činjenica da su mogla biti počinjena može značiti samo da se demokratska struktura slomila.

Čak i ako autobus krene iz Bijele kuće za Leavenworth, iza sebe će ostaviti predsjedničku instituciju pripremljenu za neizbježni dolazak vođe čistijeg srca, onoga kojem je više stalo do moći nego do novca, čije su tajne fantazije o Cezaru, a ne o Ivanu Wayne. Ako takva osoba može služiti tim ambicijama s inteligencijom, političkim vještinama i pravednošću svrhe, tada će sloboda kakvu smo poznavali biti na kraju, zamijenjena nadom u službenu dobronamjernost.

Čini se da ova tvrdnja odjekuje apokaliptičnom hiperbolom samo zato što zadržavamo nešto od onog čudesno otpornog izvornog optimizma koji nas je naveo da vjerujemo da će uvijek biti dovoljno benzina i da, samo u Americi, moć može pročistiti dosad korumpirane. Dvije su političke truizme preživjele svaku promjenu u prirodi vlasti od Mezopotamije do moderne Amerike: Prvo, ako moć postoji, bit će korištena; drugo, oni koji drže vlast ljutit će se na svaku opstrukciju njezina vršenja i širenja. Zakonodavci antičke Grčke, baruni koji su prisilili kralja Ivana da potpiše Magna Chartu i naši vlastiti očevi utemeljitelji shvatili su da je jedini zaštitnik od tiranije ograničavanje i podjela političke moći.

Tijekom proteklih četvrt stoljeća izvršna se vlast postupno oslobodila ograničenja koja su štitila demokraciju — narodni suverenitet, osobna sloboda, zakonodavna vlast i vladavina prava. U posljednjem desetljeću predsjedništvo je steklo ogromnu, nekontroliranu moć nad društvom koja se neizbježno koristi za unapređenje ambicija onih koji su na položaju.

Doista, prije Watergatea Nixonova administracija bila je opasno blizu uspostavljanja izborne diktature nad značajnim aspektima nacionalnih poslova. Tijekom prethodne četiri godine u cjelokupnu strukturu ekonomske regulacije infiltrirali su se 'lojalni' ovisnici koji su mogli biti usmjereni na nagrađivanje prijatelja i kažnjavanje protivnika. Čak i nakon Watergatea, administracija je uspjela uništiti autonomiju Ministarstva pravosuđa i otpustiti posebnog tužitelja.

Nakon preuzimanja dužnosti Nixonovi ljudi razočarano su otkrili da im kombinirane službe FBI-a, CIA-e i Porezne uprave ne mogu pružiti dovoljnu kontrolu nad privatnim životima njihovih sugrađana. Njihova preporuka za posebnu tajnu policiju pobijeđena je protivljenjem J. Edgara Hoovera. Događaji koji su uslijedili pokazali su da je prijedlog vjerojatno suvišan. U vrijeme razotkrivanja Watergatea, Hoover je bio mrtav, Richard Helms je otpušten, a predsjednik je odlučio okončati preostalu neovisnost FBI-a i CIA-e imenovanjem direktora koji će biti podređeni željama i strahovima Bijele kuće.

Naš zadnji trenutak odgode od ovog smrtnog plana nije znak da je Božica sreće na strani američke slobode; to je upozorenje da bi odlučan, beskrupulozan i vještiji izvršni direktor mogao upotrijebiti postojeći obavještajni aparat i provođenje zakona kako bi prisilio, zastrašio i čak zatvorio one za koje se smatra da ometaju njegove ambicije. Sve dok ta mogućnost postoji, moramo pretpostaviti da će se jednog dana ostvariti. A ako izvršna vlast koja je već uništila neovisnost institucija može potkopati i neovisnost pojedinaca, nikakva zaštita slobode neće ostati.

Djela poput njihovih bila su moguća samo zato što je Nixonova administracija imala koristi od ubrzanog rasta izvršne vlasti i uzurpacije koja traje desetljećima. Zamah ovog procesa bolje će se cijeniti kada shvatimo da će, ako Nixon bude smijenjen, to biti posljedica nesposobnosti i posebice lošeg upravljanja gospodarstvom, a ne korupcije i uzurpacije vlasti. Opoziv bi bio nezamisliv da smo usred gospodarskog procvata. Čak se i sada iznosi argument da postignuća vanjske politike daju pravo administraciji na ostanak. Ipak, takvi argumenti impliciraju da smo voljni odreći se prava da upravljamo sami sobom, da smo voljni biti, kako nas Nixon dobrohotno karakterizira, predsjednikova 'djeca', dodjeljujući tako sebi mjesto koje je ostalo upražnjeno padom vjerske vjere.

Ne bi se smjelo dopustiti da jedinstveni ekscesi sadašnjosti zamagljuju činjenicu da je svaki moderni predsjednik, uz moguću iznimku Eisenhowera, imao povremene fantazije o dobronamjernoj tiraniji, iskreno vjerujući da bi se dobrobit zemlje poboljšala kada bi on mogao upravljati stvarima kako je želio bez uplitanja Kongresa, sudova, tiska i javnog mnijenja. Većina njih izrazila je takve osjećaje bliskim osobama. Bili su sputani u vršenju takve moći, ne apstraktnim uvjerenjima o prirodi demokracije, već institucijama, zakonima, tradicijama i centrima privatne moći unutar društva.

Nismo uspjeli odgovoriti na eroziju tih ograničenja uglavnom zato što je većina naših predsjednika bila poštena i relativno dobronamjerna i njihovi su se ciljevi poklapali s ciljevima građana. Bila je potrebna pojava Lyndona Johnsona i Nixona da nas podsjeti na elementarnu lekciju povijesti: nekima se mora dopustiti moć, ali nikome se ne može vjerovati moć osim Gerryju Fordu, Henryju Jacksonu ili čak Henryju Kissingeru.

Imali smo jake predsjednike kroz povijest, no predsjedništvo koje se razvilo u posljednjem desetljeću ne razlikuje se samo u stupnju od svojih prethodnika, niti je prilagodba tradicionalnih struktura novim povijesnim okolnostima. To je nova institucija, raskid s tradicijom koji se ne može prikriti najmarljivijim naporima da se Jeffersonovo postupanje s barbarskim gusarima usporedi s ratom u Vijetnamu, ili Polkovom ovlasti da naredi nekoliko trupa da uđu u sporni teritorij s ovlasti dizanja u zrak napredni industrijski svijet.

Franklin Roosevelt uspio je voditi cijeli New Deal i Drugi svjetski rat s osobnim osobljem manjim od broja ljudi potrebnih za kuhanje ručka za bataljune bezličnih ministara koji sada hrle hodnicima Bijele kuće, zgrade Izvršnog ureda i , možda, druge strukture čije postojanje još nije otkriveno. Ovi ljudi nisu savjetnici; samo da ih slušate pet minuta, svaki bi potrošio većinu predsjedničkog mandata. Oni su neovisna birokracija čija se ovlast proteže na sve funkcije vlade. U nekoj vrsti ustavnog ruganja, Kongres poslušno ocjenjuje i potvrđuje predsjedničke imenovane osobe, a njegovi odbori strogo ispituju članove kabineta, dok se prava vlada muči povučeno, a njezine su aktivnosti toliko opsežne da čak ni predsjednik ne može biti obaviješten o njezinim bezbrojnim djelima.

Gubitak ovlasti Kongresa koincidirao je - i to ne slučajno - s transformirajućom promjenom u funkciji vlade od oblikovanja i provedbe zakona do regulacije i vođenja vanjskih poslova. Predsjedničko osoblje zaduženo za izradu nacrta zakona za podnošenje Kongresu bilo je inovacija, ali ne i opasnost. Onaj kojemu je dodijeljena moderna moć reguliranja ekonomskih procesa i multipliciranih odnosa između građanina i države, uzurpirao je vlast za upravljanje.

Ova predsjednička birokracija je rezultat uspješne revolucije, one koja je već preokrenula temeljne elemente demokratskog procesa. Sve do nedavno, nikad se nije smatralo da je Kongres ograničen na donošenje zakona i nadu za najbolje. Iako je izvršna vlast imala glavnu odgovornost za provođenje zakona, provođenje nije značilo vladanje; ovlast upravljanja dijelio je Kongres, zaštićen od uzurpacije izvršne vlasti nizom ustavnih mjera. Putem potvrde, na primjer, Kongres bi mogao prisiliti imenovanje dužnosnika koji odgovaraju standardima i namjerama koje je uspostavila zakonodavna vlast. Postupci onih koji su provodili zakone koje je Kongres donio i koji su trošili novac koji je Kongres osigurao, bili su podložni nadzoru i ispitivanju s ciljem sprječavanja ozbiljnog odstupanja od zakonodavne volje. Ovlast donošenja zakona i prisvajanja također je bila moć usmjeravanja aktivnosti vlade, u najmanju ruku kako bi se osiguralo da se ništa značajno ne može učiniti bez izričitog ili prešutnog odobrenja Kongresa.

Izraz 'predsjednički kadar' eufemizam je za izvanustavnu instituciju koja je Kongresu oduzela ovlasti upravljanja - da sudjeluje u odabiru i regulaciji dužnosnika, provodi svoje namjere, pa čak i da zna što se odlučuje, i kome.

Savezna vlada enormno je narasla davno prije pojave predsjedničke birokracije. Funkcije i ovlasti nametnute kriznim situacijama depresije i rata proširene su i učinjene stalnim stalnim svjetskim sukobima i nužnošću novih ekonomskih odnosa. Iako je lik predsjednika dominirao ovom nabujalom federalnom vlašću, sve donedavno, nove funkcije vlade - vojske i agencije, domaća regulativa i inozemno sudjelovanje - nisu bile na njegovom osobnom raspolaganju, poslušni instrumenti izvršne volje.

Kad je Roosevelt bio predsjednik, izvršni ured koji je posljednjih godina preuzeo praktički nekontroliranu vlast da 'spasi' Kubu, Dominikansku Republiku, Vijetnam ili Kambodžu bio je praktički nemoćan djelovati za spas Engleske. Nakon opsežne javne rasprave i političkog manevriranja, Kongres je dopustio Rooseveltu da nastavi prikupljati vojsku za obranu nacije samo jednim glasom; dok su ga kongres i javno mnijenje spriječili da poduzme druge važne mjere za zaštitu nacionalne sigurnosti od ozbiljnih i očitih opasnosti. Sve do 1960-ih o važnim izborima vanjske politike javno se raspravljalo, tražilo se odobrenje javnosti i Kongresa, ne kao ritualna gesta, već kao uvjet učinkovite nacionalne akcije. Harry Truman ne bi mogao pomoći Grčkoj i Turskoj bez formalne potpore Kongresa, dok je mogućnost protivljenja Kongresa pridonijela Eisenhowerovoj odluci da ne pomogne Francuzima u Indokini vojnom silom. Danas mi - ljudi i Kongres - možemo smatrati da smo sretni ako nas izvršna vlast želi 'brifirati' o novim svjetskim politikama koje je usvojila.

Drama ranog New Deala - stotinu dana, crte kruha i zavjetnici - ima tendenciju zamagliti spoznaju da je od početka rata do 1965. Kongres, a ne predsjednik, dominirao unutarnjom politikom. Kad je Nixon pobijedio, odmetnuti liberali - mnogi od njih prerušeni u društvene znanstvenike s Harvarda - obasuli su nas radosnom viješću da je liberalni eksperiment poslijeratne Amerike završio; u konačnici, neuspjeh. Profesionalni intelektualci - obavijestili su nas ovi drugi profesionalni intelektualci - pogrešno su razumjeli zemlju, prisiljavajući nas da u teškoj školi iskustva naučimo da vlada ne može učiniti sve. Aklamacija s olakšanjem koja je pozdravila ovo oslobađanje od odgovornosti prema našim bližnjima, natjerala nas je da zaboravimo da Vlada nije učinila gotovo ništa. Četvrt stoljeća nije bilo liberalnog zakonodavstva, s iznimkom nekoliko post-Sputnikovih obrazovnih programa potaknutih strahom da ruska djeca postaju pametnija od naše i nekolicine zakona koji crncima dopuštaju neka od njihovih ustavnih prava.

Programi prve dvije Johnsonove godine od kojih su neki - poput prava glasa i Medicare - djelovali, dok su ostali - poput rata protiv siromaštva - bili osuđeni na neuspjeh kad ih je rat u Vijetnamu zamrznuo u ranim fazama eksperimenta. Tijekom tog razdoblja, Kongres je odbacio unutarnju politiku Trumana, složio se s neaktivnošću Eisenhowera i prisilio Kennedyja da prilagodi svoje postupke i zakonodavne zahtjeve moći Kongresa. (Nixon je raspršio nelogičnu zabludu da 'negativna' politika nije politika. Zanemarivanje siromašnih znači uzdržavanje bogatih, uskraćivanje crnaca znači nagrađivanje rasista.) Glavne poslijeratne bitke oko odnosa između poslovanja i organiziranog rada, građanska prava i porezna politika vodili su se unutar Kongresa koji je oblikovao, raspravljao i donio osnovne zakone poput Taft-Hartleyevog, Poreznog zakona iz 1954. i zakona o građanskim pravima iz pedesetih.

Iako Nixonovo predsjedništvo, čak ni na svom vrhuncu, nikada nije imalo tako snažnu podršku javnosti kao što su je uživali Eisenhower, Kennedy ili rani Johnson, sadašnji Kongres čini se nemoćnim da pokrene ili prisili promjene u domaćoj politici. Dok zemlja trpi nestašice hrane i inflaciju, krizu dolara i energetsku krizu, Kongres inertno čeka neki novi prikaz nesposobnosti izvršne vlasti ili žuri da dodijeli neke nove ovlasti najdiskreditiranijoj i najkorumpiranijoj administraciji u našoj povijesti.

Smanjenje izvršnih agencija prema potpunoj podređenosti predsjedničkoj volji predstavlja još radikalniju transformaciju demokratske strukture. Državni odjeli nikada nisu bili samo produžeci predsjedničkog ureda. Oni su bili kreacije Kongresa, njihove ovlasti i obveze definirane statutom, iznos i priroda njihove potrošnje određeni godišnjim izdvajanjima. Predsjednik je trebao 'administrirati' u skladu sa zakonodavnim uputama, dok su njegova imenovanja na visoke dužnosti zahtijevala potvrdu Senata, tako da bi se, prema Hamiltonovim riječima, 'sramio i bojao predložiti... kandidate... koji posjeduju potrebnu beznačajnost i povodljivost da ih učini poslušnim instrumentima svog zadovoljstva.”

Donedavno su visoki dužnosnici također bili sputani javnim mnijenjem i nadzorom Kongresa. Često ljudi neovisne reputacije, imali su osobni udio u integritetu i postignućima odjela kojima su upravljali. Trenutna strast za 'lojalnošću' i 'timskom igrom' govori nam o transformaciji izvršne vlasti u predsjedničku ovisnost, kojom upravljaju pojedinci odabrani uglavnom zbog svoje spremnosti da zapovijedi zakona, tradicije i časti podrede direktivama Bijele kuće .

Kao rezultat toga, predsjednička diskrecija u provođenju zakona postala je moć odlučivanja hoće li se zakon uopće provoditi; autoritet reguliranja postao je sposobnost nagrađivanja prijatelja i kažnjavanja neprijatelja. Ova se moć, jednom uspostavljena, koristi za samoojačavanje. Kongresmeni koji se nadaju dobiti od obrambenih ugovora ili odluka o planiranju vjerojatno neće osporiti predsjednikovu moć da ih nagradi. Isto vrijedi i za velike tvrtke, televizijske mreže i Teamstere. Regulatorna moć federalne vlade utječe na sudbinu svake značajne sile i interesa unutar društva. Moć reguliranja je moć uništavanja ili obogaćivanja; velik dio onoga što smo nazivali domaćom politikom sada je regulatorna politika. Što je ta moć više koncentrirana u predsjedničkim rukama, to su izgledi otpora predsjedničkim ambicijama udaljeniji.

Ne treba doći u iskušenje da izrazi sućut za ovu katastrofu članovima oslabljenog Kongresa. Moć koju su izgubili nije njihova, već naša. Javna rasprava i razotkrivanje koje prati sudjelovanje Kongresa u upravljanju vladom je najučinkovitija, često jedina prilika za izražavanje narodne volje - bilo izravno, bilo zbog brige kongresmena za svoje biračko tijelo.

Štoviše, demokratski se proces ne sastoji od utjelovljenja narodne volje u jednom pojedincu. Vlada 'od strane naroda' značila je da je svaki građanin sudjelovao u nizu preklapajućih izbornih jedinica - od gradskog vijeća i državnog zakonodavstva do kongresnog okruga i kontinentalne izvršne vlasti. Više od zaštite od službenog despotizma, ova je podjela dopuštala izražavanje višestrukih interesa i briga. Protivljenje ratu koje bi moglo osvojiti mjesto u Senatu ne bi kvalificiralo političara da vodi grad Detroit. Ista populacija koja je izabrala predsjednika Nixona izabrala je demokratsku većinu u Kongresu. Ne može se tvrditi da je republikanski predsjednik ili demokratski Kongres više predstavnik narodne volje, više 'demokratski'.

Proces demokracije sastoji se od niza izbora usmjerenih na niz funkcija i odgovornosti. Kako su te funkcije apsorbirane u izvršnu vlast, građanin gubi svoju moć izbora; oblik izbora ostaje, ali pravo izbora nemoćnih nije vlast. Kontrakcija izbora, značaja izbora je gubitak slobode. Treba samo zamisliti zemlju koja svake četiri godine bira kralja ovlaštenog da imenuje i upravlja svim javnim dužnosnicima kako bi se shvatilo da pravo glasa za predsjednika ne zadovoljava zahtjeve demokracije.

Dopuštajući smanjenje vlastitih ovlasti, Kongres je ozbiljno oslabio ono što je Hamilton opisao kao 'dvije najveće sigurnosti' ljudi 'za vjerno izvršavanje bilo koje delegirane ovlasti'. “Prvo, ograničenja javnog mnijenja” koja bi, istaknuo je Hamilton, “izgubila svoju učinkovitost” ako bi bilo potrebno podijeliti cenzuru na određeni broj ili ako bi postojala bilo kakva “nesigurnost oko toga tko bi je trebao pasti; i, drugo, mogućnost da se s lakoćom i jasno otkrije nedolično ponašanje osoba u koje vjeruju, kako bi se ili uklonilo s dužnosti ili stvarno kaznilo u slučajevima koji to priznaju.”

Opoziv predsjednika neće sam po sebi vratiti ta ograničenja; i dalje bi ostali uvjeti koji dopuštaju zloporabu. Nije dovoljno izbaciti lopove, potrebno je i jazbinu rastaviti; smanjiti moć izvršne vlasti i ponovno izgraditi, najbolje što možemo, barijere protiv predsjedničkih ambicija i želja. Ovo je zrcalna slika zadatka s kojim su se Frameri suočili kad su se okupili u Philadelphiji. Potreba za učinkovitijom središnjom vladom bila je poticaj skupštini koja je, čak i kad se sastala, bila neizvjesna može li se postići njen cilj bez ugrožavanja načela republikanske demokracije. A ako se i dođe do izbora, nema sumnje da bi države i ljudi više voljeli opasnosti neučinkovite vladavine i da nikakav novi Ustav neće biti ratificiran.

Rezolucija je bila podjela ovlasti, ne samo među ograncima nacionalne vlade, već između nacije, države i privatnog društva ili, da upotrijebimo optimistični izraz Utemeljitelja, 'naroda'.

Ova je podjela bila više od prosudbe o prikladnom položaju moći. Podijeliti javnu vlast znači smanjiti ukupnu moć države; aspekt općeg načela koje se primjenjuje na sve oblike vlasti. Radnik Marxova vremena bio je bespomoćan jer je njegova moć bila raspršena, kao što je povijest sindikalnog organiziranja pokazala. Isti princip objašnjava zašto oni koji posjeduju velike korporacije - dioničari - nemaju ovlasti nad njihovim upravljanjem, i zašto pravo davanja jednog glasa svake četiri godine za predsjednika nije samouprava.

Koncentrirati moć znači povećati je, cjelina postaje više od zbroja svojih dijelova. Stoga rast izvršne vlasti, nestanak tradicionalnih podjela i ograničenja, nije samo učinio predsjednika važnijim u odnosu na Kongres, sudove ili državne vlade. Povećao je ukupnu moć države nauštrb privatne slobode i autonomije do točke u kojoj je, u moderno doba, izvorno shvaćanje — pomirenje autoriteta s demokracijom — razbijeno.

Desetljećima su američki predsjednici ispitivali i širili granice ove novonastale izvršne vlasti, a Nixon je, usprkos svim svojim ekscesima, vjerojatno pao daleko od postojećih mogućnosti, poništenih nekompetentnošću i trivijalnošću. Jer moć rađa moć i, ako se proces ne kontrolira, jednog će dana nadjačati sva ograničenja; ako, doista, ta točka već nije prijeđena, a da to nismo primijetili ili razumjeli.

Do ove opasne akumulacije ovlasti dogodilo se iako su ustavne odredbe koje dodjeljuju i ograničavaju ovlasti nepromijenjene i ostaju, u izrazu članka VI., 'vrhovni zakon zemlje...' Ipak, ovaj poseban skup zakona ima poseban, gotovo jedinstven , atribut — ne može se provesti pravnim postupkom. Nijedan sud ne može natjerati prkosnu izvršnu vlast da se odrekne ovlasti. Sudovi ne kontroliraju instrumente prisile — maršale i tužitelje. Predsjednik Jackson odbio je slijediti nalog Vrhovnog suda koji je vratio zemlju Cherokeesima, rekavši: 'John Marshall je dao svoje mišljenje, sada neka ga provede'; dok je predsjednik Truman smatrao da je mudro odreći se savezne kontrole nad čeličanima u skladu s odlukom visokog suda. I samo je po sebi jasno da se nevoljki Kongres ne može prisiliti pravnim postupkom da vrši svoje ovlasti ili ispunjava svoje ustavne obveze.

Stvarna podjela vlasti u bilo kojem povijesnom trenutku određena je, ne zakonom, već okolnostima i potrebama vremena, te spremnošću naroda i njegovih predstavnika da zaštite svoje slobode. Očito je, na primjer, postojanje ogromnih obrambenih snaga proširilo sadržaj ovlasti predsjednika kao vrhovnog zapovjednika. Moderni kult predsjedništva, predsjednika kao vrhunske slavne osobe, mogli su održati samo novi masovni mediji sa svojom sposobnošću da utope naciju u besstrasnoj znatiželji.

Nemogućnost da se zajamči dioba vlasti kroz pravilan pravni postupak bila je izvor Madisonova upozorenja da “puko razgraničenje na pergamentu ustavnih granica nekoliko odjela nije dovoljna zaštita od ovih zadiranja koja vode tiranskoj koncentraciji sve ovlasti vlasti u istim rukama.”

Posustali demokratski proces ne može se obnoviti jednostavnim poticanjem predsjednika na samoobuzdavanje ili Kongresa na samopotvrđivanje. “Moć” je apstrakcija, ali njezino korištenje zahtijeva opipljivu organizaciju i institucije. Volja za slobodom je bitna, ali najvatreniju mržnju prema ugnjetavanju mogu osujetiti oni koji upravljaju instrumentima moći — vojskom, tajnom policijom ili, u našem slučaju, javnim strukturama koje sadrže i nameću predsjedničku vlast. Oni koji se bave oslobađanjem žena poništili su Freudovu izreku da je anatomija sudbina, ali još uvijek je istina da je u vladi struktura moć. Sadašnja izvršna metastaza može se zaustaviti samo promjenama instrumenata koji dopuštaju vršenje i akumulaciju vlasti koja je i nepotrebna za nacionalno blagostanje i opasna za slobodu nacije. Već imamo formalne ovlasti za takve promjene. I može se lako ilustrirati vrste izmjena koje su potrebne.

Započeli bismo, na primjer, eliminacijom predsjedničke birokracije - jednostavnim odbijanjem Kongresa da obnovi njezino godišnje ovlaštenje i odobrenje. Predsjedniku bi trebalo dopustiti nekoliko pisaca govora i osobnih pomoćnika, nekoliko tajnika za tisak i jednog ili dva prijatelja. No predsjednik bi se, pazeći na tradiciju, mogao ograničiti na 11 - broj koji je služio Franklinu Rooseveltu. Predsjedništvo ne treba privatni superodjel koji bi upravljao javnim resorima čije dužnosnike također imenuje i njima upravlja.

Svaki predsjednik od Eisenhowera rekao nam je da je vanjskopolitičko osoblje koje raste kao pečurka nužnost složenog modernog svijeta. Zatim je Henry Kissinger krenuo niz ulicu do State Departmenta, noseći oblake moći dok je išao. Opravdanja za druge, manje osjetljive aktivnosti povučene unutar Bijele kuće jednako su mitološka.

Predsjedničko osoblje ne čini ništa — zakonito i u javnom interesu — što ne mogu učiniti javne agencije podvrgnute onim javnim i kongresnim ograničenjima koja osigurava demokratski proces. Možda se dobrom predsjedniku može povjeriti privatna vlada, ali samo se teolozima može dopustiti da se oslanjaju na slučajnost dobrote i moći.

Sposobnost vođenja nacionalnih poslova u tajnosti lišava Kongres i javnost utjecaja na proces odlučivanja; potiče zavjeru između privatnih interesa, izvršnih zaposlenika i šačice moćnih kongresmena. Štoviše, sustavna zlouporaba vlasti zahtijeva puno vremena i puno ljudi. Čak ni najkorumpiraniji, moćni i energični predsjednik ne može — sam ili s nekoliko pomoćnika — voditi špijunski sustav, izdavati tajne naredbe 'neovisnim' agencijama, infiltrirati se u odjele s lojalnim podređenima, plaćati prijateljima i pristašama, nadzirati medija i progone 'neprijatelje'. General bez lojalne vojske može zlorabiti svoj autoritet, ali ne može postati tiranin.

Neovisne regulatorne agencije trebale bi slijediti predsjedničku birokraciju u limb odbačenih deformiteta. Te su agencije osnovane kako bi regulirale važne sektore gospodarstva — željeznice, zračne prijevoznike, komunikacije i medije, burze itd. Budući da njihove odluke izravno utječu na osobno bogatstvo pojedinaca i zarade tvrtki — mogućnost darivanja ili uskraćivanja bogatstva — oprezni nastojalo se izolirati agencije od pritisaka politike i prisile političara.

Vrijeme i korupcija pretvorili su ovu 'neovisnost' u štit iza kojeg su agencije i industrije koje su trebale regulirati, sklopile saveze protiv javnog interesa koji su trebale štititi. Kao rezultat toga, kasnih pedesetih i ranih šezdesetih, razne studije — koje su provodile privatno i vlade — preporučile su njihovo ukidanje. Ali tvrtke koje su nasilno protestirale protiv njihovog stvaranja borile su se za njihovo očuvanje. I ništa nije učinjeno. Nixonova administracija, sa svojim genijem za inovativni napredak, otkrila je da se regulatorne agencije mogu koristiti, ne samo za pomoć poslovanju općenito, već i za služenje onim posebnim interesima i tvrtkama za koje se smatra da posebno zaslužuju predsjedničku naklonost, i onima koji su popustili predsjedničkoj ucjeni .

Vrijeme je da se slijede preporuke — koje su dali mnogi tijekom posljednjih desetljeća — da se pravosudne funkcije prenesu na sudove, čija je neovisnost sigurnija, i da se zakonodavna vlast u vladinim odjelima lakše podvrgne korektivnom nadzoru Kongresa i javnosti. Još bolje, Kongres bi mogao usvojiti opće propise u zakone, čime bi ponovno preuzeo zakonodavnu vlast od koje se odrekao u ime dopuštanja “administrativne diskrecije”.

Bit će teže zaštititi se od raširenog aparata posvećenog provođenju zakona, prikupljanju poreza, prikupljanju obavještajnih podataka, špijuniranju pojedinaca i zaštiti nacionalne sigurnosti od svih neprijatelja, stvarnih ili izmišljenih. Kao i sve dobre birokracije, ove organizacije žele rasti - dodati funkcije i proširiti nadležnost - ali nikada ne eliminirati suvišno ili zastarjelo. A taj nestašluk koji je posljedica besposlenih ruku, potrebe da se iskoristi višak novca ili agenta, zaštićen je njihovom relativnom tajnovitošću rada. Obvezom ponovnog nacrta i ponovnog donošenja zakona koji uspostavljaju te različite funkcije, Kongres bi mogao osigurati javnu reviziju koja bi barem mogla poslužiti razotkrivanju rasipanja, nekompetentnosti i zastarjelosti.

Iako se ne mogu eliminirati sve opasnosti svojstvene nedosljednosti između demokracije i nacionalne policije, određena zaštita mogla bi se pružiti uspostavom zajedničkih kongresnih odbora koji bi dijelili predsjedničke ovlasti nad obavještajnim uredima i policijom. Takva povjerenstva bilo bi potrebno opremiti dovoljno brojnim stručnim osobljem za praćenje svih njihovih operacija. Ne može se pretpostaviti da će se bilo koji kongresni odbor pokazati revnim čuvarom građanskih sloboda, ali, makar samo iz osobnog interesa, moglo bi se računati na kongresnu skupinu da opstruira nezakonita djela namijenjena unapređenju političke sudbine predsjednika i njegove stranke. Svakako, to će povećati broj onih koji moraju biti uvršteni u nezakonite zavjere.

Smanjenje predsjedničkih ovlasti neće, samo po sebi, eliminirati različite nesposobnosti koje su dovele Kongres do sadašnje niske pozicije. Kongres je oslabljen, ne osobnim manama njegovih članova, već prirodom moderne politike i nedostatkom organizacije Kongresa.

Svaki član Kongresa mora dijeliti svoju izbornu jedinicu s predsjednikom. Otvoreni sukob je rizik koji se čini daleko opasnijim zbog predsjednikovog ekskluzivnog pristupa masovnim medijima. Čak i ako je kongresnik popularniji u svom okrugu od predsjednika, većina se političara nerado odriče niti jednog glasa, osim ako time ne dobiju još više. Budući da izborna jedinica kongresnika također sadrži protivnike predsjednika ili određene predsjedničke politike, potencijalno štetna kontroverza može se najlakše izbjeći odbacivanjem odgovornosti, prepuštanjem predsjedniku da odlučuje. Ovo je smjer koji diktira suvremena politička mudrost, osim kada pitanja dotiču neposredne interese okruga ili u onim rijetkim prilikama kada javne strasti tjeraju kongresmena na izbor. Štoviše, isti veliki privatni interesi koji imaju koristi od predsjedničke ovlasti također podržavaju i utječu na članove Kongresa, dok predsjednik može koristiti svoju moć nad federalnim resursima kako bi obogatio okruge vjernika. Smanjenje izvršne ovlasti prema smjernicama koje su ovdje predložene razvodnit će neka od ovih političkih oružja kontrole, ali protivljenje čak i umjereno popularnom predsjedniku nikada se neće učiniti sigurnim ili lakim putem.

Čak i ako promjenjivi politički uvjeti Kongresu uliju volju i hrabrost da ponovno potvrdi svoje ovlasti, put će biti blokiran zakonodavnom organizacijom utemeljenom na nemoći. Na primjer, kongresni odbori često su nešto više od izvršnih enklava unutar zakonodavne vlasti. “Ključnim kongresmenima” — rangiranim članovima važnih odbora — dopušteno je dijeliti nagrade, pa čak i ovlasti administracije, u zamjenu za pomoć u zaštiti izvršne vlasti od neželjenih intervencija Kongresa. Njihov odnos s izvršnom vlašću, s kojom također dijele gađenje prema opasnostima javne rasprave i uplitanja u zakonodavstvo, mnogo je korisniji od njihovih veza s drugim članovima ili s Kongresom kao institucijom. Zato je osoblje Bijele kuće požurilo potvrditi nadležnost nad ovim odnosima s Kongresom koji su nekoć pomogli izvršnim odjelima da zadrže određenu neovisnost o predsjedničkoj volji.

Najvažniji izvor podložnosti Kongresu, međutim, nije struktura odbora ili sustav senioriteta, već nemogućnost članova da dobiju i koriste to stručno znanje i informacije koje su, s obzirom na složenost moderne vlade, postale neophodne za obavljanje dužnosti vlast. Službenik koji posjećuje Capitol Hill kako bi raspravljao o predsjednikovom slučaju potkrijepljen je studijama i dopisima, potpomognut bataljonima stručnjaka i statističara, uz pomoć pomoćnika željnih pružiti činjenicu koja nedostaje ili sugerirati odgovor na nezgodno pitanje. Kongresmen, s druge strane, rijetko je opremljen za raspravu o izvršnoj vlasti, ili čak za razumijevanje onoga što se novo predlaže ili koje se tekuće aktivnosti od njega očekuje da podrži. Najmarljiviji i najsavjesniji član, iako može postati stručnjak u određenom području kao što je porezna politika ili svemirski program, ne može također svladati zamršenost obrane, inflacije ili poljoprivrede. Mora se osloniti na šačicu kolega i lobista ili na izvršnu vlast.

Kongres odlučan sudjelovati u vođenju poslova trebat će svoj pandan Uredu za proračun — kongresnu instituciju dovoljno veliku da prati i ocjenjuje izvršne aktivnosti, da svlada pojedinosti kompliciranog zakonodavstva i da daje nove ideje i specifične preporuke za kongresne inicijative za rješavanje važnih nacionalnih problema. Kongres nije skup kritičara koji bi osuđivali ili pljeskali predsjednikovoj izvedbi. Također je, i jednako, odgovoran za zaustavljanje inflacije, smanjenje kriminala ili pomoć siromašnima. Ne možemo biti sigurni da će se kongresmeni htjeti odreći relativne udobnosti i mira koje je omogućilo odricanje od ove odgovornosti. Ali najrevniji Kongres ne može djelovati bez sredstava potrebnih za ispitivanje i razumijevanje nevolja nacije.

Ova nova kongresna agencija neće biti učinkovita ako jednostavno izbacuje ogromne količine dopisa i studija za ljude koji su već preplavljeni s više materijala nego što mogu pročitati ili savladati. Njegovi dužnosnici i stručnjaci trebali bi izravno sudjelovati u ispitivanjima odbora svojih izvršnih kolega. Njihova stručnost, njihovo ispitivanje izvršnih radnji i njihovo kontinuirano ispitivanje nacionalnih problema bili bi besplatno dostupni svim članovima i, u većini slučajeva, javnosti.

Kongres je jedini javni forum demokracije, a njegova moć prisiljavanja na raspravu i otkrivanje također je najvažniji instrument za sudjelovanje građana. Ta je moć lišena svakog sadržaja i značenja kongresnim neznanjem ili kongresnom ovisnošću o informacijama koje mu priopćava izvršna vlast. Ako djela i politika vlade nisu podvrgnuti otvorenom sukobu različitih interesa i ideja koje Kongres predstavlja, ne može postojati javna volja ili narodna vlada, samo plebiscit.

Neće biti lako preokrenuti gomilanje predsjedničkih ovlasti. Ipak, izgledi su osvijetljeni pojavom spoznaje da je obnova demokratskih načela također nužna za učinkovitu vladu. Sada se čini da, iako je predsjednička moć posljedica modernih uvjeta, ona nije nužna. Naši problemi i okolnosti ne zahtijevaju uzurpatorsku izvršnu vlast i oslabljeni Kongres. Doista, najjasnija lekcija iz prošlog desetljeća je da uklanjanje ograničenja rađa golemu nesposobnost, povećava vjerojatnost radnji i politika koje štete nacionalnom blagostanju. Velike industrijske birokracije koje dominiraju modernim gospodarstvom bile su glavni uzrok i potpora sve većoj predsjedničkoj moći, smatrajući da je ugodnije u tajnosti poslovati s malom skupinom kolega rukovoditelja nego ovladati zbrkama demokratskog procesa. Sada otkrivaju da je cijena ove potpore bila kraj kontinuirane ekonomske ekspanzije u poslijeratnom razdoblju. Zasigurno je cijelo desetljeće loše vladavine dovoljno da uvjeri i najveće skeptike da nismo žrtve loše sreće, već temeljnijih nedostataka u uređenju države.

Ne postoji jamstvo protiv pogreške, ali koncentriranje moći nad golemim složenostima modernog života, smanjenje javne rasprave i sudjelovanja u kongresu znači učiniti pogrešku neizbježnom i osigurati ponovne krize od kojih će svaka dovesti do daljnjih zadiranja izvršne vlasti zabrinute maskirati svoje neuspjehe i obuzdati opoziciju koju neuspjeh izaziva. Daleko je vjerojatnije da ćemo povećati svoje ekonomsko blagostanje, riješiti svoje društvene probleme i izbjeći samodestruktivne svjetske politike usred zbrke demokracije nego u tihim intrigama izvršnih domova.